Race naar de bodem: res communis omnium of res nullius?

Plus Ultra | Energierecht en grondstoffenrecht | 26 augustus 2025

Op 24 april 2025 heeft de Amerikaanse President Besluit 14285 uitgevaardigd ter “ontketening van Amerika’s buitengaatse cruciale mineralen en energiebronnen”. Veel controverse omdat het gaat over de winning van mineraal- en energiebronnen in de buitengaatse — dus niet Amerika’s eigen — oceaanbodem.

In het Nederlands worden “critical minerals” vaak onjuist vertaald als “kritieke grondstoffen”. Hierdoor worden teksten onbegrijpelijk, niet omdat die technisch zijn, maar omdat die onjuist zijn vertaald. Waarom niet “kritikaal”? Immers, ‘kritiek’ betekent volgens het woordenboek Van Dale ‘hachelijk’ of ‘gevaarlijk’. ‘Critical’ betekent echter ‘cruciaal’ of ‘essentieel’ in het Engels, het Besluit en de bijbehorende wetgeving die onderscheid maakt tussen het genus “materials” en de species “minerals”. 

Of mineralen cruciaal zijn, hangt af van het belang daarvan voor de defensie- en energiesector en de leveringsrisico’s en kan veranderen naargelang technologieën veranderen en andere factoren wijzigen die van invloed zijn op vraag en aanbod. U ziet dat ‘hachelijk’ en ‘gevaarlijk’ verwijzen naar iets totaal anders en u op het verkeerde spoor kunnen zetten.

Volgens het Besluit is het voor de Amerikaanse economie en nationale veiligheid van het grootste belang dat het land zijn leiderschap behoudt op het gebied van diepzeewetenschap en -technologie en zeebodemmineralen. Amerika zou veel moeite hebben om op onafhankelijke wijze een betrouwbare levering van cruciale mineralen veilig te stellen zonder inmenging van vijandige landen (China). Dat zou schadelijk zijn voor de economie en nationale veiligheid.

Daarom werd al op 20 januari 2025 bij Presidentieel Besluit 14156 de nationale energienoodtoestand afgekondigd. Omdat de winning van energiebronnen in de V.S. thans ontoereikend is, zou het land namelijk kwetsbaar zijn voor vijandige buitenlandse machten. Dit is een acute en toenemende dreiging voor de voorspoed en nationale veiligheid. Ontoereikende productie, transport, raffinage en opwekking van energie in de V.S. vormen volgens dit Besluit een ongebruikelijke en buitengewone dreiging voor de economie, nationale veiligheid en het buitenlandbeleid. Gezien deze constateringen kondigt de President een nationale noodtoestand af. Urgentie dus.

Hierna volgde Presidentieel Besluit 14241 van 20 maart 2025 met daarin een omschrijving van het belang van mineralenmijnbouw op nationaal niveau. De V.S. zou omvangrijke mineraalbronnen bezitten die meer werkgelegenheid en voorspoed kunnen bieden en het land veel minder afhankelijk kunnen maken van andere landen. Transport, infrastructuur, de volgende generatie technologie en — belangrijker nog: defensie — zijn afhankelijk van een betrouwbare levering van mineralen. (Let op hoe vaak de termen ‘defensie’ en ‘nationale veiligheid’ steeds terugkomen.) De V.S. was volgens het Besluit ooit eens ‘s werelds grootste producent van lucratieve mineralen, maar nu is China dat al geruime tijd. De nationale veiligheid en economie staan nu onder een acute dreiging, omdat Amerika afhankelijk is van de mineraalproductie door China, in dit Besluit “vijandige buitenlandse machten” genoemd. Het is van het uiterste belang voor de nationale veiligheid dat de V.S. onmiddellijk actie onderneemt om de nationale mineraalproductie zo veel mogelijk te bevorderen.

Besluit 14285 van 24 april 2025 ziet voor mineralenmijnbouw geen grenzen. Omvangrijke buitengaatse zeebodemgebieden bevatten cruciale mineralen en energiebronnen. Deze middelen zijn van het grootste belang om de economie te versterken, energie in de toekomst veilig te stellen en minder afhankelijk te worden van buitenlandse leveranciers voor cruciale mineralen. De V.S. heeft, aldus het Besluit, op de zeebodem in één van ‘s werelds grootste oceaangebieden de macht over de mineraalbronnen. Het land kan volgens het Besluit zijn bestaande bevoegdheden aanwenden en internationale samenwerkingsverbanden aangaan om toegang te krijgen tot mogelijk zeer omvangrijke bronnen van polymetaalknollen en andere geologische structuren in de zeebodem, alsmede kustafzettingen die strategische mineralen bevatten, zoals kobalt, titanium en zeldzame aardelementen, die van vitaal belang zijn voor de nationale veiligheid en economische voorspoed van de V.S.

Volgens het Besluit moet Amerika direct handelen om zo snel mogelijk op verantwoorde wijze mineraalbronnen te winnen uit de zeebodem, om de rijkdom aan zeebodemmineralen die de V.S. heeft in kaart te brengen, om zijn leiderschap te versterken op het gebied van de aanverwante winnings- en bewerkingstechnologieën, en om betrouwbare leveringsketens voor de Amerikaanse defensie-, infrastructuur- en energiesectoren veilig te stellen.

Artikel 2 bepaalt het beleid. Amerika moet zijn leiderschap in de mineralenmijnbouw op de zeebodem bevorderen door:
(a) snelle ontwikkeling van de nationale capaciteit voor opsporing, omschrijving, verzameling en verwerking van mineraalbronnen op de zeebodem door middel van gestroomlijnde vergunningsprocedures, zonder dat zulks ten koste gaat van milieu- en transparantienormen;
(b) ondersteuning van investeringen in zeebodemwetenschap, -cartografie en -technologie;
(c) bevordering van de coördinatie tussen uitvoerende instanties inzake de in het Besluit omschreven mineralenmijnbouw in de zeebodem;
(d) de V.S. de wereldwijde leider te maken op het gebied van verantwoorde opsporing van mineraalbronnen in de zeebodem en bijbehorende mijnbouwtechnologieën en -methoden, en ook partner te maken voor landen die mineraalbronnen winnen uit de zeebodem in de gebieden waarover zij rechtsmacht hebben, waaronder hun exclusieve economische zones (“EEZ”);
(e) vestiging van een sterke nationale leveringsketen voor cruciale mineralen die worden gewonnen uit zeebodembronnen om aldus economische groei, herindustrialisering en militaire paraatheid te bevorderen, inclusief door middel van nieuwe verwerkingsmogelijkheden; en
(f) versterking van samenwerkingsverbanden met bondgenoten en de industriële sector om weerstand te bieden tegen China’s toenemende invloed op mineraalbronnen op de zeebodem en om ervoor te zorgen dat Amerikaanse bedrijven gereed zijn om ondersteuning te bieden aan bondgenoten en partners die interesse hebben in de op verantwoorde wijze uit te voeren winning van mineraalbronnen uit de zeebodem in gebieden waarover zij rechtsmacht hebben, waaronder hun EEZ.

In artikel 3 worden bepaalde Ministeries bevolen vergunningsprocedures korter en efficiënter te maken en onderzoek en verslag te doen over onder meer (lid (a), sub (ii)) interesse en mogelijkheden van investeerders in bovengenoemde mijnbouw en gerelateerde activiteiten in gebieden binnen en buiten het Amerikaanse rechtsgebied.

Enkele dagen later bericht een bedrijf dat het de vergunningen heeft aangevraagd krachtens Amerikaanse wetgeving, want de internationale instantie is te traag en heeft na jaren samenwerken en wachten nog immer geen regelgeving. (Die instantie heeft overigens bij de niet-Europese landen een imagoprobleem als een rijke vriendenclub.) Het bedrijf hoopt zo het fundament te leggen voor een opkomende industrie die naar verwachting tientallen miljarden aan investeringen zal aantrekken uit het bedrijfsleven (scheepsbouw, haveninfrastructuur, mineralenverwerking en productie, etc.).

De Internationale Zeebodemautoriteit heeft op 30 april 2025 bezorgd gereageerd. Het Besluit betreft diepzeemijnbouw in het “Gebied”, zoals het Verdrag inzake het recht van de zee dat noemt, dus “de zee- en oceaanbodem en de ondergrond ervan voorbij de grenzen van de nationale rechtsmacht” van Amerika die binnen de reikwijdte vallen van het Verdrag. Nog zorgelijker is de vergunningaanvraag van het bedrijf. Hoewel de V.S. geen Verdragspartij is, heeft het land ruim 30 jaar een aanzienlijke bijdrage geleverd aan de onderhandelingen van de autoriteit en de ontwikkeling van haar regelgeving.

Een Staat kan in het Gebied niet eigenhandig mijnbouwactiviteiten gaan uitvoeren buiten het Verdrag om. Dat moet overeenkomstig de regelgeving en procedures van en een overeenkomst met de autoriteit. Voor alle Staten zou, aldus de autoriteit, duidelijk zijn dat dit verbod bindend is voor alle Staten, ook voor Staten die geen Verdragspartij zijn.

“Het Gebied en zijn rijkdommen zijn het gemeenschappelijk erfdeel van de mensheid”, aldus artikel 136. Volgens de autoriteit is dit grondbeginsel zo fundamenteel dat het de enige Verdragsbepaling is die niet vatbaar is voor wijziging noch voor afwijking daarvan middels een aparte overeenkomst door Verdragspartijen (artikel 311, lid 6). De autoriteit wijst op de ernstige rechtsgevolgen van het grondbeginsel, omdat het duidelijke verplichtingen bevat voor alle landen en bedrijven. Verdragspartijen zijn verplicht geen erkenning te geven aan de verwerving of uitoefening van rechten over mineralen die niet overeenkomstig de Verdragsregels uit het Gebied zijn gewonnen (artikel 137). Het is de gemeenschappelijke verantwoordelijkheid van de internationale gemeenschap om deze verplichtingen te beschermen en af te dwingen. De autoriteit waarschuwt dat eenzijdig handelen aanzienlijke risico’s met zich meebrengt voor onder meer de betrekkingen tussen landen en de veiligheid van de investeringen.

Die waarschuwing komt ook van Amerikaanse topadvocaten. Andere landen kunnen ook eenzijdig gaan handelen en daarmee de internationale samenwerking en verdragen ondermijnen. Op individueel niveau zijn er risico’s voor investeerders en bedrijven bij vergunningaanvragen en aanverwante internationaal- en bestuursrechtelijke onzekerheden. Deze impliceren meer kosten en ook meer risico’s op procesvoering, nationaal of internationaal door allerlei belanghebbenden, organisaties of andere landen. Nederlandse politici hebben bijvoorbeeld opgeroepen om “elke mogelijke (juridische) actie tegen de V.S. en [het bedrijf] te ondernemen”. Omdat dit schoppen is tegen defensie- en nationale veiligheidsbelangen, is dit uiterst gevoelig, met risico’s op represailles. Of iets ergens diep op de buitengaatse oceaanbodem echt res nullius (niemands eigendom) is, kan onderwerp van een lang geschil worden tussen landen en bedrijven. Die risico’s vergen juridische en financiële dekking, met alle kosten van dien.

Alleen al de speciale voer- en vaartuigen en installaties voor een diepzeemijnbouwproject zijn niet goedkoop. Bovengenoemd bedrijf heeft naar eigen zeggen in het afgelopen decennium meer dan een half miljard dollar geïnvesteerd in diepzeewetenschap, -techniek en -mijnbouw om ‘s werelds meest geavanceerde diepzeemineralenplatform te bouwen. Indien de kosten steeds hoger worden, kan vanuit beleggingsperspectief het rendement niet achterblijven.

Op 5 augustus 2025 hebben ondertussen de Ministeries van Buitenlandse Zaken van de V.S. en Cookeilanden de aanvang aangekondigd van hun samenwerking op het gebied van wetenschappelijk onderzoek en mineralenmijnbouw in de zeebodem binnen de EEZ van de Cookeilanden.

Milieuorganisaties noemen deze situatie een kritieke toestand.

Veel dank voor uw bezoek. Bij Plus Ultra hechten wij veel waarde aan de kwaliteit van juridische vertalingen. Wij waarderen onze cliënten ten zeerste en delen graag onze juridische en vertaalkundige vakkennis met u. Veel dank voor de donaties en voor het delen van Plus Ultra met anderen voor wie dit nuttig kan zijn. Het is door uw steun dat Plus Ultra gratis een bijdrage kan leveren aan onze geliefde mensen met waardevolle meertalige hulp en juridische en taalkundige artikelen en ook nuttige toeristische informatie en beelden. Nogmaals hartelijk dank voor uw steun en wij hopen u snel weer te zien.

U zult zien dat onze naam, ideeën en publicaties worden gekopieerd of iets soortgelijks wordt gemaakt of geprobeerd. Plus Ultra herkent u aan de inhoud.

© Plus Ultra Juridische Vertalingen & Uitgeverij. Alle rechten voorbehouden.